Сегодня:

Общероссийская общественная организация

Ассоциация юристов России

Приморское отделение

Государство как акционер

Государство как акционер          


         Участие государства в акционерных обществах – все еще обычная практика для российской правовой и экономической действительности. Принято считать, что подобное участие обусловлено объективными причинами и вытекает из социальной функции государства. 

          Таким образом, базовый мотив для участия государства в акционерном капитале хозяйственных обществ – это не извлечение прибыли посредством инвестирования свободных средств, а реализация части своих функций, задач иными, рыночными, а не административными (регулятивными) методами (инструментами). 

         Соответствующая идеология нашла свое отражение в тексте нормативных документов. В качестве примера можно привести Указ Президента Российской Федерации от 21.03.2007 №394 о создании ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», в преамбуле которого в качестве причин и целей создания нового акционерного общества указано: сохранение и развитие научно-производственного потенциала оборонно-промышленного комплекса, обеспечение безопасности и обороноспособности государства, реализация проектов строительства кораблей и подводных лодок для ВМФ, развитие гражданского судостроения.

         Как видно из текста приведенного в качестве примера нормативного документа, не говорится ни слова о приоритетной для всякого хозяйственного общества задаче извлечения прибыли, а уровень риторики сопоставим с постановкой задач для вновь формируемого федерального агентства или ведомства. 

        Отличие мотивов и интересов государства в сфере использования обычных инструментов рынка от обычных мотивов и интересов частных инвесторов, неизбежно влияет на правовой статус акционерных обществ с государственным участием, и предопределяет наличие комплекса специальных норм, регламентирующих отдельные аспекты их деятельности.

          Вопрос о мотивах имеет и другое значение. Только через соотнесение заявленной цели и достигнутого результата мы можем оценить эффективность нормативного регулирования этой особой группы корпоративных отношений.  

       Всего можно выделить три направления правового регулирования отношений с участием государства в качестве акционера:

         Первое направление – это участие государства в управлении акционерным обществом.

         Второе направление – владение, пользование, распоряжение государством принадлежащими ему акциями.

       Третье направление – контроль за эффективным использованием имущества акционерного общества. 

         Следует отметить отсутствие единого стержневого акта, или хотя бы специального раздела в Законе об акционерных обществах, который бы решал задачу комплексного и цельного, основанного на единых принципах правового регулирования участия Российской Федерации в акционерных обществах.

        Сегодня соответствующие нормы «разбросаны» по различным нормативным документам – федеральным законам (Об АО, 
О приватизации) и подзаконным нормативным актам (среди которых особенно следует выделить Постановление Правительства РФ от 03.12.2004 №738, Постановление Правительства РФ от 29.09.2007
№ 627, Приказ Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 26.07.2005 № 228).

        В рамках настоящего доклада мы постараемся привести отдельные примеры наиболее характерных проблем этой группы корпоративных отношений. Мы надеемся, что выбранные нами примеры, рассмотренные в совокупности, сформируют более общее представление о предмете доклада, в частности, о том, насколько удовлетворительно решена сегодня в нормативных документах задача обеспечить эффективные юридические механизмы достижения тех целей (задач), которые декларирует государство, участвуя в акционерных обществах. 

         (1) Каждое акционерное общество, участником которого является государство, находится в ведении одного из федеральных министерств, ведомств. 

        Соответствующая «роспись» закреплена в подзаконных нормативных документах, определяющих правовой статус каждого из федеральных органов власти и управления. 

         Нередки случаи, когда отдельные акционерные общества находятся в сфере интересов одновременно нескольких федеральных органов власти и управления. 

           Например, ОАО «Объединенная судостроительная корпорация» одновременно подчиняется Министерству промышленности и торговли (гражданское судостроение, общие вопросы), Министерству обороны (военное судостроение, судоремонт и сервисное обслуживание кораблей ВМФ) и Государственной корпорации «Росатом» (утилизация атомных подводных лодок, выведенных из состава ВМФ).

      (2) В основе механизма реализации государством своих полномочий как акционера лежит назначение представителей государства в органы управления акционерных обществ: Советы директоров, Наблюдательные советы, а также назначение представителей для участия в общих собраниях акционеров.

          Представители государства, в свою очередь, реализуют свои полномочия посредством участия в голосовании при принятии решений. 

            Постановлением Правительства РФ №738 определен перечень вопросов, по которым голосование представителей государства в органах управления осуществляется в соответствии с директивами. 

        Соответствующие директивы всегда оформляются только и исключительно от имени Росимущества, независимо от того, какому федеральному органу власти и управления подведомственно конкретное хозяйственное общество. 

         На практике это означает, что оформление директив по важнейшим управленческим решениям поручено государственному органу, не владеющему положением дел в обществе и не способному сформировать собственное отношение к сути разрешаемого вопроса. В таких условиях Росимущество, как правило, не оформляет директиву своим представителям, что блокирует принятие решений или исключает представителей государства из числа голосующих.

         В итоге, государство – в лице своих представителей – не в полной мере реализует свои возможности по участию в управлении обществом, что плохо в равной мере для них обоих. 

        Негативные последствия такого распределения полномочий могли бы быть смягчены посредством следования Росимуществом практике оформления директив на основе заключений профильных органов власти и управления, «ответственных» за конкретное общество. Однако такая практика не сформировалась, и носит скорее исключительный характер, в силу полного отсутствия у Росимущества мотивации менять существующее положение вещей. 

      Другая сторона проблемы – полное самоустранение представителей государства в органах управления акционерными обществами от голосования по вопросам, в отношении которых оформление директив в соответствии с Постановлением Правительства РФ №738 не признается обязательным.  

         (3) Обращает на себя внимание тот факт, что до настоящего времени абсолютно не урегулирован в нормативных документах порядок назначения представителей государства в органы управления акционерных обществ. 

        В последнее десятилетие в РФ осуществлена административная реформа, внедрившая на всех уровнях управления принцип конкурсного отбора кандидатов для замещения должностей государственной службы.

          Аналогичные правила установлены для муниципальной службы, судебной системы.  

          Вместе с тем, принципы этой реформы не оказались восприняты нормативными документами, регулирующими порядок назначения государством своих представителей в органах управления акционерными обществами с государственным участием.

        Следует особо отметить в этом месте, что в отдельных акционерных обществах государство до сих пор остается единственным акционером и, таким образом, формирует 100% состава их органов управления, в т.ч. действующие на постоянной основе.

       Непрозрачность системы назначения представителей государства в органах управления акционерными обществами создает благоприятные условия для злоупотреблений, снижает качество управленческих решений и эффективность реализации государством имеющихся в его распоряжении возможностей. 

        Этот тезис, по нашему мнению, особенно актуален для случаев назначения выдвинутых государственными органами кандидатов на оплачиваемые должности единоличных исполнительных органов, членов коллегиальных исполнительных органов акционерных обществ.  

         (4) Представители государства на всех уровнях управления акционерными обществами не наделены какими-либо специальными полномочиями.

            Вместе с тем, объективно государство как акционер имеет более широкий доступ к документам акционерных обществ, чем это определено ст.91 Закона об АО. Даже если речь не идет об обществе, в отношении которого государством принято решение об использовании «золотой акции» (абз.2 п.1 ст.91 Закона об АО), целый комплекс норм федерального законодательства, находящихся вне отрасли корпоративного права, наделяет государственные органы правами истребовать у хозяйственных обществ самую разнообразную информацию.

        Таким образом, государство как участник корпоративных отношений находится в более выгодном положении, чем прочие акционеры, поскольку имеет доступ к более широкому перечню документов, сведений, и реализация этих дополнительных возможностей государства обеспечена административными, в т.ч. репрессивными, механизмами.

        (5) Справедливости ради необходимо отметить, что государство небезразлично к проблеме эффективности своего участия в корпоративном управлении акционерными обществами, акционером которых оно является. 

        Так, в 2008-м году вопрос о качестве корпоративного управления в компаниях с участием государства был поднят на встрече членов бюро правления РСПП с Президентом РФ. Представители бизнеса отметили неэффективность корпоративного управления в таких обществах, и изложили свое понимание причин такого положения дел. 

        Позиция бизнеса была поддержана Президентом РФ, в связи с чем Правительству РФ было дано поручение подготовить предложения по совершенствованию участия представителей государства в акционерных обществах. 

         Минэкономразвития, в свою очередь, подготовило доклад, в рамках которого негативно оценило эффективность корпоративного управления в компаниях с госучастием, и предложило комплекс мер по разрешению кризисной ситуации. В качестве основной меры было предложено увеличить процент независимых директоров и профессиональных поверенных, назначаемых государством в органы управления акционерных обществ. 

         Предложенная концепция была поддержана Правительством РФ, были предприняты попытки реализовать ее в ходе проведения годовых общих собраний акционеров в 2009-м году. Однако первый опыт оказался неуспешным, реформа остановилась, и больше Правительство РФ к ней не возвращалось.

          Низкая эффективность корпоративного управления в обществах с участием государства породила волну «скрытых приватизаций», когда акционирование унитарных предприятий является лишь первым звеном в цепочке последующего отчуждения его наиболее ликвидных активов по самым разнообразным схемам (в т.ч. банкротство компаний). 

       Каждая из таких схем дает заинтересованным лицам два безусловных преимущества: (1) возможность занижения стоимости отчуждаемых обществом активов, и (2) возможность избежать сложные и в значительной степени прозрачные приватизационные процедуры.  

      Контроль за эффективным использованием имущества акционерного общества с государственным участием осуществляется преимущественно посредством установления специальных правил совершения сделок с имуществом таких акционерных обществ.

        Постановлением Правительства РФ №738 крупные сделки отнесены к числу таких, голосование по которым осуществляется представителями государства только на основании директив. 

         Нормами Закона об АО (пункт 3 статьи 77 Закона) установлен специальный порядок определения цены сделки с заинтересованностью, совершаемой акционерным обществом, в котором государству принадлежит от 2 до 50% голосующих акций. 

      Такие сделки, после их одобрения советом директоров акционерного общества подлежат рассмотрению уполномоченным государственным органом – Росимуществом. 

       При этом Росимущество наделено правом «вето»: оно рассматривает сделку уже после ее одобрения советом директоров (наблюдательным советом) акционерного общества, и в случае выдачи Росимуществом отрицательного заключения такой орган управления общества обязан аннулировать ранее принятое решение.

        Механизм реализации Росимуществом своих исключительных и беспрецедентных полномочий нельзя признать вполне удовлетворительным. Приказ Минэкономразвития от 07.05.2010 №168, вслед за пунктом 3 статьи 77 Закона об АО, называет два критерия оценки эффективности сделки: (1) соответствие отчета оценщика стандартам оценки, и (2) соответствие цены объектов сложившимся рыночным ценам на аналогичные объекты.

       Вопрос о том, насколько компетентно может оценить эти два критерия чиновник Росимущества остается открытым. 

        На практике наиболее распространены два типа ситуаций: либо общества не обращаются в Росимущество для согласования сделок в порядке пункта 3 статьи 77 Закона об АО, либо Росимущество не выдает заключение на обращение общества, после чего общество вправе совершать одобренную советом директоров (наблюдательным советом) сделку независимо от наличия заключения Росимущества.

            Сделки с заинтересованностью имеют и другой специфический аспект применительно к акционерным обществам с государством в качестве акционера. 

        Согласно ст. 81 Закона об АО, заинтересованность в совершении сделки проявляется в том, что крупный акционер, владеющий более чем 20%, прямо или косвенно (через третьих лиц) является выгодоприобретателем, посредником или представителем в сделке. 

Поскольку государство участвует в большом количестве акционерных обществ, которые, в свою очередь, сосредоточены в ограниченном числе отраслей экономики, нередки ситуации, когда сделки совершают между собой акционерные общества с участием государства.

Например, государство активно развивает систему вертикально интегрированных отраслевых холдингов (Объединенная судостроительная корпорация, Объединенная авиастроительная корпорация, Вертолеты России, и др.), построенных по одинаковой корпоративной схеме:

(i) государство – единственный акционер головной компании холдинга;

(ii) головная компания, в свою очередь, является мажоритарным акционером входящих в холдинг предприятий, по схеме 100% минус одна акция;

(iii) оставшаяся одна акция входящих в холдинг предприятий принадлежит опять же Российской Федерации.

От этого правила существуют немногочисленные отступления, основанные либо на увеличение прямого государственного пакета через ФЦП, либо на присутствии частных инвесторов в числе владельцев акций дочерних и зависимых обществ головной компании холдинга.

Для таких вертикально интегрированных холдингов обычны сделки, совершаемые внутри группы.     

Возможно ли применять институт заинтересованности к тем сделкам, в которых заинтересовано государство как акционер? И может ли государство быть вообще заинтересовано в совершении сделки как крупный акционер? Могут ли быть у государства аффилированные лица, с помощью которых и через которых оно контролирует контрагентов?

Вопрос об аффилированности Российской Федерации довольно любопытным образом разрешается в правоприменительной практике.

Правовая позиция государственных органов власти и управления (Минэкономразвития России, Минпромторг России, Федеральная антимонопольная служба) сводится к выводу о невозможности применения норм аффилированности к государству. В качестве примеров можно привести  разъяснения Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) по обращению ОАО «ОСК», Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации № д06-3271р от 16.11.2009 г., разъяснения ЦБ РФ, и пр.

Так, например, ФАС России при рассмотрении обращения ОАО «ОСК» дает следующие разъяснения положениям действующего законодательства, регулирующего порядок одобрения сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, в частности, возможность возникновения заинтересованности через акционера - Российскую Федерацию в лице Росимущества, в АО с государственным участием:

Понятие аффилированных лиц и группы лиц  регламентированы в Законе РСФСР от 22.03.91 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках (далее — Закон о конкуренции) и Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

Государство относятся к публично-правовому образованию, не являющемуся юридическим лицом в прямом смысле этого слова (ст. 48 и п. 2 ст. 124 ГК РФ) и призванному, в случае своего участия во внутреннем гражданском обороте, реализовывать эффективное осуществление публичной власти.

Поскольку Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные  образования не являются юридическими лицами, они не могут быть отнесены к числу аффилированных лиц юридического лица, если им принадлежит более 20 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции, либо составляющие уставных или складочный капитал вклады, доли данного юридического лица.

На этом же основании Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не могут составлять группу лиц с юридическим лицом, если они имеют в силу своего участия в юридическом лице более чем 50 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акция (доли) в уставном (складочном) капитале данного юридического лица.

Указанные обстоятельства также исключают возможность отнесения к группе лиц и к числу аффилированных лиц юридического лица, в котором Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования владеют более чем 50 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли) в уставном (складочном) капитале данного юридического лица, иных хозяйствующих субъектов, в которых Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют более чем 50 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли) в уставном (складочном) капитале данных хозяйствующих субъектов.

Судебно-арбитражная практика, в целом, поддерживает позицию органов исполнительной власти (см.,напр.: Постановление Президиума ВАС РФ №11523/11 от 06.12.2011 г.).

Такое толкование аффилированности влечет самые широкие последствия:

Во-первых, при совершении между акционерными обществами, в которых прямо или опосредованно участвует государство как акционер, сделок подлежащих одобрению общим собранием акционеров, государство голосует на соответствующем собрании акционеров, хотя любой другой акционер в аналогичной ситуации к голосованию не допускается по признаку заинтересованности;

Во-вторых, при совершении между акционерными обществами, в которых прямо или опосредованно участвует государство как акционер, сделок подлежащих одобрению  советом директоров, представители государства сохраняют право голосовать, кроме случаев, когда одно и то же лицо занимает должности члена СД одновременно в обоих обществах;

В-третьих, в вертикально интегрированных государственных холдингах, примеры которых были приведены ранее, при совершении сделок внутри группы, если сделки подлежат одобрению общим собранием акционеров, государство признается единственным голосующим акционером, а прочие акционеры не допускаются к голосованию в силу заинтересованности.  В обычных условиях такие сделки не подлежали бы квалификации в качестве сделок с заинтересованностью в силу абзаца п.3 пункта 2 ст.81 Закона об АО, ввиду заинтересованности в сделке всех акционеров общества.

Итак, государство как акционер наделено комплексом особых прав и возможностей. При наличии государства в числе акционеров общества, иным акционерам следует учитывать особенности правового положения такого общества. Вместе с тем, корпоративные отношения с участием государства урегулированы недостаточно полно и последовательно, а широкие дополнительные возможности государства как акционера в целом снижают привлекательность и эффективность обществ как участников рынка.      

      


Комментировать


=